LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN LA FUNCIÓN PÚBLICA

La función pública, como actividad, se objetiviza a través de los agentes que la desarrollan; existe una diversidad terminológica en nuestra legislación, llamense funcionario o servidores públicos, empleados públicos, personas que prestan servicios al Estado o en la administración pública. Definir si una persona entra en esta categoría, cualquiera que fuera su denominación, es de suma importancia en la medida que será sujeto de deberes, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades de las diferentes normas que deben cumplirse.

Podemos decir que aquellos que se encuentren desempeñando función pública, serán pasibles de asumir responsabilidad, la cual se puede definir como la consecuencia de las acciones u omisiones imputables a los agentes públicos incurridas en el ejercicio de sus funciones, que infraccionan algún precepto que guía su gestión.

La responsabilidad administrativa es el primer tipo de responsabilidad en que pueden incurrir los funcionarios o servidores públicos, la responsabilidad administrativa funcional.

Sánchez Morón[1] señala que el incumplimiento de los deberes del funcionario genera normalmente una responsabilidad, que puede tener carácter patrimonial, penal o disciplinario.

Las infracciones de orden administrativo constituyen el llamado régimen disciplinario, el cual tiene como base, de acuerdo al autor, los siguientes fundamentos:

- La necesidad de la administración de mantener una disciplina interna, y de asegurar que los agentes cumplan con las obligaciones y deberes de su cargo.
- Los deberes, obligaciones, prohibiciones e impedimentos que tienen los agentes públicos, trascienden el interés de la administración como organización y afectan a principios generales de orden constitucional.

Para Bielsa[2], se debe tener en cuenta que el cumplimiento de las normas positivas, de obligatorio cumplimiento por todos, no puede dejar de comprender a los agentes u órganos del Estado, que tienen un conjunto de normas especiales que deben respetar y deberes que cumplir, y cuya transgresión origina responsabilidad y la consecuente sanción. Por tanto el fundamento de la responsabilidad lo encuentra en la violación de un deber jurídico, asimismo, indica que “el poder disciplinario no tiene como fundamento la sola represión, ni la corrección de los agentes funcionarios y empleados, sino la defensa de la autoridad integral de la Administración Pública”.

Este tipo de responsabilidad nace de la transgresión de una obligación a un deber impuesto a un agente público, sean los deberes de tipo general, los comprendidos en la obligación de la función o del servicio, o los derivados de la subordinación jerárquica; su aplicación, en virtud del principio de legalidad, exige la existencia de normas establecidas respecto de estos deberes cuyo cumplimiento se reclama, así como de sanciones que correspondan a tales incumplimientos.

Las principales características de este tipo de responsabilidad son:

- Es producto de la relación especial que tiene el agente público con el Estado.
- Tiene como fundamento el respeto a las normas y a la integridad de la Administración Pública.
- Es consecuencia de una violación culposa o dolosa de los deberes inherentes al agente.

La Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444 señala en el artículo 239 las faltas en que pueden incurrir las autoridades y personal al servicio de las entidades en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo, tales como:

Negarse a recibir injustificadamente solicitudes, recursos, declaraciones, informaciones o expedir constancia sobre ellas.
No entregar, dentro del término legal, los documentos recibidos a la autoridad que deba decidir u opinar sobre ellos.
Demorar injustificadamente la remisión de datos, actuados o expedientes solicitados para resolver un procedimiento o la producción de un acto procesal sujeto a plazo determinado dentro del procedimiento administrativo.
Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia.
Ejecutar un acto que no se encuentre expedito para ello.
No comunicar dentro del término legal la causal de abstención en la cual se encuentra incurso.
Dilatar el cumplimiento de mandatos superiores o administrativo o contradecir sus decisiones.
Intimidar de alguna manera a quien desee plantear queja administrativa o contradecir sus decisiones.
Incurrir en legalidad manifiesta.
Difundir de cualquier modo o permitir el acceso a la información confidencial a que se refiere el numeral 160.1 de esta Ley[3].

Las faltas no previstas en el artículo 239, serán sancionadas considerando el perjuicio ocasionado a los administrados, la afectación al debido procedimiento causado, así como la naturaleza y jerarquía de las funciones desempeñadas.

Los funcionarios y servidores públicos pueden incurrir en responsabilidad administrativa funcional si vulneran el ordenamiento jurídico administrativo, tanto el general como el específico de su propia entidad o quehacer profesional.

La novena Disposición Final de la Ley N1 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control de la Contraloría General de la República señala que: “La Responsabilidad Administrativa Funcional es aquella en la que incurren los servidores y funcionarios por haber contravenido el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vínculo laboral o contractual al momento de su identificación durante el desarrollo de la acción de control.

Incurren también en responsabilidad administrativa funcional los servidores y funcionarios públicos que, en el ejercicio de sus funciones, desarrollaron una gestión deficiente para cuya configuración se requiere la existencia, previa a la asunción de la función pública que corresponda o durante el desempeño de la misma, de mecanismos objetivos o indicadores de medición de eficiencia”.

El capítulo IX de la Ley N1 28091 – Ley del Servicio Diplomático de la República, trata sobre el régimen disciplinario, indicándose que el fin del mismo es velar por la observancia de los deberes y obligaciones del funcionario diplomático y determinar las responsabilidades y sanciones previstas en dicha Ley y su reglamento, con la finalidad de preservar y asegurar la institucionalidad y correcto funcionamiento del Servicio Diplomático.

El artículo 48 considera falta a toda acción u omisión que contravenga las obligaciones, prohibiciones y demás normas específicas sobre los deberes de los funcionarios comprendidos en la presente Ley. La comisión de una falta da lugar a la aplicación de la sanción respectiva de acuerdo con las causales y el procedimiento administrativo-disciplinario establecidos en la Ley y el Reglamento.

Asimismo, la norma también establece las sanciones disciplinarias aplicables ante la comisión de faltas en ejercicio de la función:

a) Amonestación
b) Suspensión
c) Destitución

El artículo 135 del Reglamento (aprobado por Decreto Supremo Nº 130-2003-RE), establece los criterios para la determinación de la gravedad de la falta:

a) La circunstancia en que se comete
b) La forma de comisión
c) La concurrencia de varias faltas
d) La participación de uno o más funcionarios en la comisión de la falta
e) Los efectos que produce

Respecto al Registro de Sanciones el artículo 242 de la Ley Nº 27444, dispone que la Presidencia del Consejo de Ministros, o quien ésta designe sea la que organice y conduzca un Registro Nacional de Sanciones de destitución y despido que se haya aplicado a cualquier autoridad o personal al servicio de la entidad, independientemente de su régimen laboral o contractual, con el objeto de impedir su reingreso a cualquiera de las entidades por un plazo de cinco años.

Mediante Decreto Supremo Nº 089-2006, se aprobó el Reglamento para el funcionamiento, actualización y consulta de la información en el Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido norma que es de aplicación a todas las entidades públicas, incluyendo a las empresas que conforman la actividad empresarial del estado y que se fundamenta en:

- El artículo 30 del Decreto Legislativo Nº 276 – Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público señala que el servidor destituido no puede reingresar al servicio público durante el término de cinco años como mínimo.
- El artículo 242 de la Ley Nº 27444, establece que la Presidencia del Consejo de Ministros o quien ésta designe, organice y conduzca en forma permanente un Registro Nacional de Sanciones, de Destitución y Despido.
- El artículo 13 de la Ley Nº 27815 – Ley del Código de Ética de la Función Pública dispone que las sanciones por infracción al Código de Ética se deberá inscribir en el Registro Nacional de Sanciones, de Destitución y Despido.
- El Código Penal dispone entre las penas que el Poder Judicial puede imponer por la comisión de un delito se encuentra la de inhabilitación, la misma que puede ser accesoria o principal y puede ir de seis meses a cinco años.

Las sanciones que deben inscribirse en el Registro son:

- Las sanciones de destitución y despido.
- Las sanciones por infracción al Código de Ética.
- Las sanciones de inhabilitación que ordene el Poder Judicial.
- Otras que determine la Ley.

La norma también señala como obligación la consulta previa al Registro en los procesos de contratación o nombramiento, tanto laboral como de locación de servicios, a fin de verificar si una persona se encuentra inhabilitada para ejercer función pública; el incumplimiento de esta disposición acarrea responsabilidad administrativa, civil o penal.
[1] SANCHEZ MORÓN, Miguel, Derecho de la Función Pública, editorial Tecnos, 2º edición, Madrid, España, 1997, pág.271.
[2] BIELSA Rafael, Derecho Administrativo, editorial Le Ley, 6º edición, Buenos Aires, Argentina, 1980, Pág. 279.
[3] Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 “artículo 160.1 Los administrativos, sus representantes o su abogado, tiene derecho de acceso al expediente en cualquier momento de su trámite, así como a sus documentos, antecedentes, estudios, informes y dictámenes, obtener certificaciones de su estado y recabar copias de las piezas que contiene, previo pago del costo de las mismas. Sólo se exceptúan aquellas situaciones, diligencias, informes o dictámenes que contienen información cuyo conocimiento pueda afectar su derecho a la intimidad personal o familiar y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional de acuerdo a lo establecido en el inciso 5) del artículo 20 de la Constitución Política. Adicionalmente se exceptúan las materias protegidas por el secreto bancario, tributario, comercial e industrial, así como todos aquellos documentos que indiquen un pronunciamiento previo por parte de la autoridad competente”.

COMPRAVENTA DE BIEN AJENO

Cuando hablamos de un contrato de compraventa de bien ajeno, es un contrato de compraventa comùn y corriente, siendo su ùnico elemento distintivo, el hecho del que el bien objeto de la prestaciòn del vendedor no le pertenece en propiedad al momento de la celebraciòn del contrato.

La contrataciòn en general sobre bienes ajenos, y en especial el del comntrato de compraventa de bienes de tal carácter, no tiene relevancia en todos los casos, ya que solo la tendrà cuando estemos ante bienes ciertos. Los supuestos de bienes indeterminados o de bienes fungibles no tendràn relevancia para nuestros anàlisis, aunque al momento de la celebraciòn del contrato no pertenezcan en propiedad al vendedor de los mismos.

ANTECEDENTES
En el antiguo Derecho romano, el Derecho español de los siglos VII a XIX , y el De-recho francès, especìficamente, atravès del Còdigo Civil de 1804, fuentes que influ-yeron en el proceso codificador peruano.

En el Tìtulo Dècimo Octavo del Digesto, encontramos menciones especìficas respecto a la validez para el Derecho romano del contrato de bien ajeno. Intentando seguir los comentarios de los tratadistas franceses Foignet, Guilouard y Baudry-Lacantinenrie, puedo explicar cuales eran las razones de èsta validez:
a. En Roma el contrato de compraventa era meramente obligacional, no siendo por sì mismo traslativo de propiedad;
b. A lo que se obligaba el vendedor no era, en estricto, a transferir la propiedad del bien vendido, sino a garantizar en adelante, al comprador, la tranquila posesiòn del mismo;
c. Se suponìa que cuando las partes celebraban un contrato de estas carac-terìsticas, lo hacian en el entendido supuesto de que el vendedor tomara los arreglos necesarios con el propietario de la cosa, para poder, despuès de adquirir la misma, efectuar su transferencia al comprador;
d. El contrato de compraventa tenìa el caràcter de res inter alios acta, es decir, que sòlo surtìa efecto entre las partes y no en relaciòn al terecero, propieta-rio del bien.

Otro de los Derechos que influyò decisivamente en el peruano, fue el Derecho es-pañol. Respecto de èste ùltimo, hemos hecho un estudio acerca de la venta de bien ajeno en las màs importantesa recopilaciones legislativas de la España de los siglos VII a XIX.

En el Libro Quinto del Fuero del Juzgo, relativo a los convenios y las compras, en-contramos, en los numerales VIII y siguientes, la regulaciòn relativa al contrato bajo comentario. En principio, èste se consideraba vàlido, pero la regulaciòn contemplaba sanciones para quienes contrataban de esta forma en perjuicio del comprador o del verdadero propietario del bien.

Sin embargo, la mencionada tendencia no rigiò permanentemente en España. Una excepciòn la encontramos en el Fuero Real, el cual en la Ley VI, Tìtulo X, Libro III, establecìa el criterio contrario.

Con posterioridad, el Derecho español retornò al principio romano, tal y como apa-rece en la Ley de las Siete Partidas, en el Tìtulo V, de la Ley XIX de la Quinta Partida, y como regla general, el principio por el cual era vàlida la venta de la cosa aje-na.

Otra de las influencias en el Derecho peruano, la encontramos en el Còdigo Civil francès, que establece en su artìculo 1599 que la venta de bien ajeno es nula, pu-diendo dar lugar al abono de daños y perjuicios cuando el comprador haya ignorado que la cosa fuere de otro.

DEUDAS DE LA SOCIEDAD CONYUGAL

Son las obligaciones sociales asumidas por cualquiera de los cónyuges en el ejercicio del poder doméstico y también las contraídas por ambos a través de actos de administración y disposición que exceden de tal potestad.[1]

En el régimen de sociedad de gananciales, el poder domestico se circunscribe a las cargas sociales y las obligaciones contraídas por ambos cónyuges que sobrepasan tal potestad, son las deudas sociales, es decir en nuestro régimen se distinguen las cargas y las deudas sociales.

Las cargas sociales.- son las obligaciones contraídas para atender el sostenimiento de la familia y a la conservación de su patrimonio, entre los cuales se encuentran:

- El sostenimiento de la familia y la educación de los hijos comunes.
Esta carga social deriva del deber de asistencia que se extiende a todos los miembros de la familia.

- Los alimentos que uno de los cónyuges esté obligado por ley a proporcionar a otras personas.
Esta carga comprende los casos de los alimentos debidos al ex cónyuge por el divorcio, al ex conviviente abandonado que elige una pensión de alimentos, así como, los hijos alimentistas.

- El importe de lo donado o prometido a los hijos comunes por ambos cónyuges.
Comprenden los actos de liberalidad que realicen los cónyuges a favor de sus hijos con cargo a los bienes sociales, esta carga se fundamenta en los beneficios que los hijos (herederos forzosos) obtengan por dichos actos.

- Las mejoras necesarias y las reparaciones de mera conservación o mantenimiento hechas en los predios propios, así como las retribuciones y tributos que los afecten.
Este pago se asume en calidad de carga social por el uso y aprovechamiento de esos bienes.

- Las mejoras útiles y de recreo que la sociedad decida introducir en bienes propios de uno de los cónyuges con consentimiento de éste.
En este caso, se requiere la anuencia del cónyuge propietario, lo que será para beneficio del grupo familiar.

- Las mejoras y reparaciones realizadas en los bienes sociales, así como los tributos y retribuciones que los afecten.
Es la conservación de los bienes sociales, destinados a atender las necesidades de la familia.

- Los atrasos o réditos devengados de las obligaciones a que estuviesen afectos tanto los bienes propios como los sociales, cualquiera que sea la época que correspondan.
Los frutos y productos de los bienes propios y sociales ingresan al patrimonio social, con los cuales se atiende ese pago.
Respecto a los bienes propios, es una excepción a la regla de que las deudas personales contraídas antes del matrimonio o después en provecho propio, se pagan con bienes propios del cónyuge deudor.

- Las cargas que pesan sobre los usufructuarios respecto de los bienes propios de cada cónyuge.
En este caso el usufructuario debe pagar los tributos, las rentas vitalicias y las pensiones de alimentos que graven los bienes[2].

- Los gastos que cause la administración de la sociedad.
La administración así como beneficia a la sociedad genera un gasto, como gastos de cobranza, pago de servicios profesionales, entre otros.

Las deudas sociales.- son aquellas otras obligaciones que han sido contraídas por los cónyuges dentro de su común facultad de disposición de bienes sociales[3].

Las deudas sociales serán garantizadas con los bienes sociales, en caso de falta o insuficiencia, los bienes comunes de ambos cónyuges responderán por dichas deudas.

Al respecto, el artículo 317 del Código Civil establece que: “Los bienes sociales y, a falta o por insuficiencia de éstos, los propios de ambos cónyuges, responden a prorrata de las deudas que son de cargo de la sociedad”.

Conclusiones:

- Las obligaciones de la sociedad conyugal son las cargas y las deudas contraídas para el beneficio de la familia.

- La diferencia entre las cargas y las deudas sociales sirve para determinar la potestad doméstica de los cónyuges, así como para establecer una prelación en el pago, cuando se liquide la sociedad de gananciales, primero se pagará las cargas y, luego las deudas sociales.

[1] Artículo 313 del Código Civil “Corresponde a ambos cónyuges la administración del patrimonio social. Sin embargo, cualquiera de ellos puede facultar al otro para que asuma exclusivamente dicha administración respecto de todos o de algunos de los bienes. En este caso el cónyuge administrador indemnizará al otro por los daños y perjuicios que sufra a consecuencia de actos dolosos o culposos.
[2] Artículo 1010 del Código Civil .
[3] PLÁCIDO V. Aléx, Regímenes patrimoniales del matrimonio y de las uniones de hecho en la doctrina y la jurisprudencia, Edit. Gaceta Jurídica, Lima- Perú, 2002, pág. 280.

ACTO JURIDICO O HECHO JURIDICO

¿ACTO JURÍDICO O HECHO JURÍDICO?

El acto jurídico es todo hecho jurídico, voluntario, lícito y de efecto querido por el autor, el cual debe estar expresamente previsto en la ley, celebrarse de acuerdo a ella y deben observar las formalidades prescritas.

León Barandiarán afirma que el acto jurídico es un hecho jurídico, voluntario, lícito, con manifestación de voluntad y efectos jurídicos que respondan a la intención del sujeto en conformidad con el Derecho Objetivo[1].

El artículo 140 del Código Civil establece que “el acto jurídico es la manifestación de voluntad destinada a crear, regular, modificar, constituir y extinguir relaciones jurídicas”.

Por su parte Messineo, el máximo representante de la doctrina italiana que sigue la doctrina alemana, hace una diferenciación entre el acto jurídico y negocio jurídico. Al primero lo define como un acto humano, realizado consciente y voluntariamente por un sujeto (por lo general capaz de obrar), del cual nacen efectos jurídicos porque el sujeto, al realizarlo, quiere determinar un resultado; y tal resultado se toma en consideración por el Derecho[2].

Asimismo, los tratadistas españoles, ya no hablan de acto jurídico sino de negocio jurídico, defendiéndolo: “Como la declaración o declaraciones de voluntad privada, encaminadas a conseguir un fin práctico jurídico, a la que el ordenamiento jurídico, bien por sí sola o en unión de otros requisitos reconoce como base para producir determinadas consecuencias jurídicas”[3].

En el Perú, por obra de Jorge Eugenio Castañeda, los estudios a partir de 1972, se han inclinado en favor del negocio jurídico como denominación del concepto, señala Castañeda[4] de que una desafortunada traducción del Código Civil alemán fue la causa de que los juristas brasileros, y sus seguidores en el Perú, instalaran en sus respectivos códigos disposiciones sobre acto jurídico y no sobre negocio jurídico y, por ello, propuso que el nomen juris de negocio jurídico fuese incorporado en la reforma del Código Civil de 1936. En los últimos tiempos las corrientes modernas tienden a inclinarse en defensa de la institución del negocio jurídico, en el Perú, Raúl Ferrero Costa, Juan Guillermo Lohmann y Lizardo Taboada Córdova[5] nos dan una noción lógica jurídica del acto o negocio jurídico como si fueran sinónimos, el acto o negocio es una manifestación de voluntad encaminada a producir efectos jurídicos, tal manifestación puede ser de una o varias personas, con la finalidad de crear, regular, modificar, constituir o extinguir relaciones jurídicas, lo que denominan, la producción de efectos jurídicos. Sin embargo, por la estructura del acto jurídico en el Código Civil, el negocio jurídico es una especie del acto jurídico.

Para Vidal Ramírez “El negocio jurídico es una especie del acto jurídico que consiste en una declaración de voluntad o varias, dirigidas a la producción de determinados efectos jurídicos que el ordenamiento jurídico reconoce y garantiza en los límites de la correspondencia o coherencia, entre los efectos o la voluntad que los persigue, y siempre que se trate de efectos lícitos”[6].

En conclusión, el acto jurídico es el género y el negocio jurídico es una especie del acto jurídico, porque en ambos la característica general común es la conformidad de los efectos jurídicos de los mismos como consecuencia de la autonomía de la voluntad que determina.

[1] LEÓN BARANDIARÁN, JOSÉ, Comentarios al Código Civil Peruano, Derecho de Obligaciones, Tomo I, Edit. Ediar S.A. Editores, Buenos Aires- Argentina, 1954, pág. 22.
[2] MESSINEO, FRANCESCO, Manual de Derecho Civil y Comercial, Tomo III, Edit. EJEA, Buenos Aires -Argentina, 1979, pág. 332.
[3] ESPIN CANOVAS DIEGO, Derecho Civil Español, Tomo I, Edit. EDERSA, Madrid- España, 1982, pág. 505.
[4] CASTAÑEDA, JORGE EUGENIO, Negocio Jurídico, Revista de Derecho y Ciencias Políticas, Vol.36, Nº 1, Lima- Perú, 1972
[5] LOHMANN, JUAN GUILLERMO, El Negocio Jurídico, Edit. Ediciones Studium, Lima- Perú, 1986, pág.35-47.

“Ahora bien en este momento debemos plantearnos la siguiente interrogante ¨¿Es posible utilizar la concepción del negocio jurídico en nuestro medio, a pesar de que el Código Civil peruano utiliza aún la terminología francesa del acto jurídico? ¿Debemos entender que el legislador nacional ha querido referir al concepto del negocio jurídico cuando nuestro sistema jurídico ha optado por la terminología de acto jurídico?. Si por tradición jurídica se ha decidido mantener en el nuevo código, al igual que en el código de 1936, la terminología francesa, ello no es impedimento para entender el acto jurídico, la terminología francesa , ello no es impedimento para entender el acto jurídico del código peruano bajo la óptica del negocio jurídico, por tratarse justamente de dos nociones dirigidas al mismo objetivo conceptual, aun cuando han experimentado una evolución distinta. Sin embargo, el hecho de que la concepción clásica del acto jurídico, esté completamente destruida, nos lleva obligatoriamente a optar por la concepción del negocio jurídico, en sus diversas variantes, menos, claro está, en su versión inicial, también abandona.

Esperamos, en consecuencia, que que4de claramente establecido que el usar la terminología francesa de acto jurídico, no nos obliga a optar por dicha concepción clásica, por tratarse de una noción superada completamente en la actualidad y desde hace muchísimo tiempo atrás. Por el contrario, el enfoque adecuado debe ser sin duda el de los postulados de la teoría general del negocio jurídico. Ahora bien, dentro de las variantes respecto de la noción del negocio jurídico, existe total libertad para el jurista y el interprete, dependiendo de su propia concepción”.

TABOADA CÓRDOVA, LIZARDO, Lacausa del Negocio Jurídico,Edit. Grijley, Lima- Perú 1996, pág. 27 y 28.
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