La función pública, como actividad, se objetiviza a través de los agentes que la desarrollan; existe una diversidad terminológica en nuestra legislación, llamense funcionario o servidores públicos, empleados públicos, personas que prestan servicios al Estado o en la administración pública. Definir si una persona entra en esta categoría, cualquiera que fuera su denominación, es de suma importancia en la medida que será sujeto de deberes, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades de las diferentes normas que deben cumplirse.
Podemos decir que aquellos que se encuentren desempeñando función pública, serán pasibles de asumir responsabilidad, la cual se puede definir como la consecuencia de las acciones u omisiones imputables a los agentes públicos incurridas en el ejercicio de sus funciones, que infraccionan algún precepto que guía su gestión.
La responsabilidad administrativa es el primer tipo de responsabilidad en que pueden incurrir los funcionarios o servidores públicos, la responsabilidad administrativa funcional.
Sánchez Morón[1] señala que el incumplimiento de los deberes del funcionario genera normalmente una responsabilidad, que puede tener carácter patrimonial, penal o disciplinario.
Las infracciones de orden administrativo constituyen el llamado régimen disciplinario, el cual tiene como base, de acuerdo al autor, los siguientes fundamentos:
- La necesidad de la administración de mantener una disciplina interna, y de asegurar que los agentes cumplan con las obligaciones y deberes de su cargo.
- Los deberes, obligaciones, prohibiciones e impedimentos que tienen los agentes públicos, trascienden el interés de la administración como organización y afectan a principios generales de orden constitucional.
Para Bielsa[2], se debe tener en cuenta que el cumplimiento de las normas positivas, de obligatorio cumplimiento por todos, no puede dejar de comprender a los agentes u órganos del Estado, que tienen un conjunto de normas especiales que deben respetar y deberes que cumplir, y cuya transgresión origina responsabilidad y la consecuente sanción. Por tanto el fundamento de la responsabilidad lo encuentra en la violación de un deber jurídico, asimismo, indica que “el poder disciplinario no tiene como fundamento la sola represión, ni la corrección de los agentes funcionarios y empleados, sino la defensa de la autoridad integral de la Administración Pública”.
Este tipo de responsabilidad nace de la transgresión de una obligación a un deber impuesto a un agente público, sean los deberes de tipo general, los comprendidos en la obligación de la función o del servicio, o los derivados de la subordinación jerárquica; su aplicación, en virtud del principio de legalidad, exige la existencia de normas establecidas respecto de estos deberes cuyo cumplimiento se reclama, así como de sanciones que correspondan a tales incumplimientos.
Las principales características de este tipo de responsabilidad son:
- Es producto de la relación especial que tiene el agente público con el Estado.
- Tiene como fundamento el respeto a las normas y a la integridad de la Administración Pública.
- Es consecuencia de una violación culposa o dolosa de los deberes inherentes al agente.
La Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444 señala en el artículo 239 las faltas en que pueden incurrir las autoridades y personal al servicio de las entidades en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo, tales como:
Negarse a recibir injustificadamente solicitudes, recursos, declaraciones, informaciones o expedir constancia sobre ellas.
No entregar, dentro del término legal, los documentos recibidos a la autoridad que deba decidir u opinar sobre ellos.
Demorar injustificadamente la remisión de datos, actuados o expedientes solicitados para resolver un procedimiento o la producción de un acto procesal sujeto a plazo determinado dentro del procedimiento administrativo.
Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia.
Ejecutar un acto que no se encuentre expedito para ello.
No comunicar dentro del término legal la causal de abstención en la cual se encuentra incurso.
Dilatar el cumplimiento de mandatos superiores o administrativo o contradecir sus decisiones.
Intimidar de alguna manera a quien desee plantear queja administrativa o contradecir sus decisiones.
Incurrir en legalidad manifiesta.
Difundir de cualquier modo o permitir el acceso a la información confidencial a que se refiere el numeral 160.1 de esta Ley[3].
Las faltas no previstas en el artículo 239, serán sancionadas considerando el perjuicio ocasionado a los administrados, la afectación al debido procedimiento causado, así como la naturaleza y jerarquía de las funciones desempeñadas.
Los funcionarios y servidores públicos pueden incurrir en responsabilidad administrativa funcional si vulneran el ordenamiento jurídico administrativo, tanto el general como el específico de su propia entidad o quehacer profesional.
La novena Disposición Final de la Ley N1 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control de la Contraloría General de la República señala que: “La Responsabilidad Administrativa Funcional es aquella en la que incurren los servidores y funcionarios por haber contravenido el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vínculo laboral o contractual al momento de su identificación durante el desarrollo de la acción de control.
Incurren también en responsabilidad administrativa funcional los servidores y funcionarios públicos que, en el ejercicio de sus funciones, desarrollaron una gestión deficiente para cuya configuración se requiere la existencia, previa a la asunción de la función pública que corresponda o durante el desempeño de la misma, de mecanismos objetivos o indicadores de medición de eficiencia”.
El capítulo IX de la Ley N1 28091 – Ley del Servicio Diplomático de la República, trata sobre el régimen disciplinario, indicándose que el fin del mismo es velar por la observancia de los deberes y obligaciones del funcionario diplomático y determinar las responsabilidades y sanciones previstas en dicha Ley y su reglamento, con la finalidad de preservar y asegurar la institucionalidad y correcto funcionamiento del Servicio Diplomático.
El artículo 48 considera falta a toda acción u omisión que contravenga las obligaciones, prohibiciones y demás normas específicas sobre los deberes de los funcionarios comprendidos en la presente Ley. La comisión de una falta da lugar a la aplicación de la sanción respectiva de acuerdo con las causales y el procedimiento administrativo-disciplinario establecidos en la Ley y el Reglamento.
Asimismo, la norma también establece las sanciones disciplinarias aplicables ante la comisión de faltas en ejercicio de la función:
a) Amonestación
b) Suspensión
c) Destitución
El artículo 135 del Reglamento (aprobado por Decreto Supremo Nº 130-2003-RE), establece los criterios para la determinación de la gravedad de la falta:
a) La circunstancia en que se comete
b) La forma de comisión
c) La concurrencia de varias faltas
d) La participación de uno o más funcionarios en la comisión de la falta
e) Los efectos que produce
Respecto al Registro de Sanciones el artículo 242 de la Ley Nº 27444, dispone que la Presidencia del Consejo de Ministros, o quien ésta designe sea la que organice y conduzca un Registro Nacional de Sanciones de destitución y despido que se haya aplicado a cualquier autoridad o personal al servicio de la entidad, independientemente de su régimen laboral o contractual, con el objeto de impedir su reingreso a cualquiera de las entidades por un plazo de cinco años.
Mediante Decreto Supremo Nº 089-2006, se aprobó el Reglamento para el funcionamiento, actualización y consulta de la información en el Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido norma que es de aplicación a todas las entidades públicas, incluyendo a las empresas que conforman la actividad empresarial del estado y que se fundamenta en:
- El artículo 30 del Decreto Legislativo Nº 276 – Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público señala que el servidor destituido no puede reingresar al servicio público durante el término de cinco años como mínimo.
- El artículo 242 de la Ley Nº 27444, establece que la Presidencia del Consejo de Ministros o quien ésta designe, organice y conduzca en forma permanente un Registro Nacional de Sanciones, de Destitución y Despido.
- El artículo 13 de la Ley Nº 27815 – Ley del Código de Ética de la Función Pública dispone que las sanciones por infracción al Código de Ética se deberá inscribir en el Registro Nacional de Sanciones, de Destitución y Despido.
- El Código Penal dispone entre las penas que el Poder Judicial puede imponer por la comisión de un delito se encuentra la de inhabilitación, la misma que puede ser accesoria o principal y puede ir de seis meses a cinco años.
Las sanciones que deben inscribirse en el Registro son:
- Las sanciones de destitución y despido.
- Las sanciones por infracción al Código de Ética.
- Las sanciones de inhabilitación que ordene el Poder Judicial.
- Otras que determine la Ley.
La norma también señala como obligación la consulta previa al Registro en los procesos de contratación o nombramiento, tanto laboral como de locación de servicios, a fin de verificar si una persona se encuentra inhabilitada para ejercer función pública; el incumplimiento de esta disposición acarrea responsabilidad administrativa, civil o penal.
[1] SANCHEZ MORÓN, Miguel, Derecho de la Función Pública, editorial Tecnos, 2º edición, Madrid, España, 1997, pág.271.
[2] BIELSA Rafael, Derecho Administrativo, editorial Le Ley, 6º edición, Buenos Aires, Argentina, 1980, Pág. 279.
[3] Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 “artículo 160.1 Los administrativos, sus representantes o su abogado, tiene derecho de acceso al expediente en cualquier momento de su trámite, así como a sus documentos, antecedentes, estudios, informes y dictámenes, obtener certificaciones de su estado y recabar copias de las piezas que contiene, previo pago del costo de las mismas. Sólo se exceptúan aquellas situaciones, diligencias, informes o dictámenes que contienen información cuyo conocimiento pueda afectar su derecho a la intimidad personal o familiar y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional de acuerdo a lo establecido en el inciso 5) del artículo 20 de la Constitución Política. Adicionalmente se exceptúan las materias protegidas por el secreto bancario, tributario, comercial e industrial, así como todos aquellos documentos que indiquen un pronunciamiento previo por parte de la autoridad competente”.
Podemos decir que aquellos que se encuentren desempeñando función pública, serán pasibles de asumir responsabilidad, la cual se puede definir como la consecuencia de las acciones u omisiones imputables a los agentes públicos incurridas en el ejercicio de sus funciones, que infraccionan algún precepto que guía su gestión.
La responsabilidad administrativa es el primer tipo de responsabilidad en que pueden incurrir los funcionarios o servidores públicos, la responsabilidad administrativa funcional.
Sánchez Morón[1] señala que el incumplimiento de los deberes del funcionario genera normalmente una responsabilidad, que puede tener carácter patrimonial, penal o disciplinario.
Las infracciones de orden administrativo constituyen el llamado régimen disciplinario, el cual tiene como base, de acuerdo al autor, los siguientes fundamentos:
- La necesidad de la administración de mantener una disciplina interna, y de asegurar que los agentes cumplan con las obligaciones y deberes de su cargo.
- Los deberes, obligaciones, prohibiciones e impedimentos que tienen los agentes públicos, trascienden el interés de la administración como organización y afectan a principios generales de orden constitucional.
Para Bielsa[2], se debe tener en cuenta que el cumplimiento de las normas positivas, de obligatorio cumplimiento por todos, no puede dejar de comprender a los agentes u órganos del Estado, que tienen un conjunto de normas especiales que deben respetar y deberes que cumplir, y cuya transgresión origina responsabilidad y la consecuente sanción. Por tanto el fundamento de la responsabilidad lo encuentra en la violación de un deber jurídico, asimismo, indica que “el poder disciplinario no tiene como fundamento la sola represión, ni la corrección de los agentes funcionarios y empleados, sino la defensa de la autoridad integral de la Administración Pública”.
Este tipo de responsabilidad nace de la transgresión de una obligación a un deber impuesto a un agente público, sean los deberes de tipo general, los comprendidos en la obligación de la función o del servicio, o los derivados de la subordinación jerárquica; su aplicación, en virtud del principio de legalidad, exige la existencia de normas establecidas respecto de estos deberes cuyo cumplimiento se reclama, así como de sanciones que correspondan a tales incumplimientos.
Las principales características de este tipo de responsabilidad son:
- Es producto de la relación especial que tiene el agente público con el Estado.
- Tiene como fundamento el respeto a las normas y a la integridad de la Administración Pública.
- Es consecuencia de una violación culposa o dolosa de los deberes inherentes al agente.
La Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444 señala en el artículo 239 las faltas en que pueden incurrir las autoridades y personal al servicio de las entidades en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo, tales como:
Negarse a recibir injustificadamente solicitudes, recursos, declaraciones, informaciones o expedir constancia sobre ellas.
No entregar, dentro del término legal, los documentos recibidos a la autoridad que deba decidir u opinar sobre ellos.
Demorar injustificadamente la remisión de datos, actuados o expedientes solicitados para resolver un procedimiento o la producción de un acto procesal sujeto a plazo determinado dentro del procedimiento administrativo.
Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia.
Ejecutar un acto que no se encuentre expedito para ello.
No comunicar dentro del término legal la causal de abstención en la cual se encuentra incurso.
Dilatar el cumplimiento de mandatos superiores o administrativo o contradecir sus decisiones.
Intimidar de alguna manera a quien desee plantear queja administrativa o contradecir sus decisiones.
Incurrir en legalidad manifiesta.
Difundir de cualquier modo o permitir el acceso a la información confidencial a que se refiere el numeral 160.1 de esta Ley[3].
Las faltas no previstas en el artículo 239, serán sancionadas considerando el perjuicio ocasionado a los administrados, la afectación al debido procedimiento causado, así como la naturaleza y jerarquía de las funciones desempeñadas.
Los funcionarios y servidores públicos pueden incurrir en responsabilidad administrativa funcional si vulneran el ordenamiento jurídico administrativo, tanto el general como el específico de su propia entidad o quehacer profesional.
La novena Disposición Final de la Ley N1 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control de la Contraloría General de la República señala que: “La Responsabilidad Administrativa Funcional es aquella en la que incurren los servidores y funcionarios por haber contravenido el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vínculo laboral o contractual al momento de su identificación durante el desarrollo de la acción de control.
Incurren también en responsabilidad administrativa funcional los servidores y funcionarios públicos que, en el ejercicio de sus funciones, desarrollaron una gestión deficiente para cuya configuración se requiere la existencia, previa a la asunción de la función pública que corresponda o durante el desempeño de la misma, de mecanismos objetivos o indicadores de medición de eficiencia”.
El capítulo IX de la Ley N1 28091 – Ley del Servicio Diplomático de la República, trata sobre el régimen disciplinario, indicándose que el fin del mismo es velar por la observancia de los deberes y obligaciones del funcionario diplomático y determinar las responsabilidades y sanciones previstas en dicha Ley y su reglamento, con la finalidad de preservar y asegurar la institucionalidad y correcto funcionamiento del Servicio Diplomático.
El artículo 48 considera falta a toda acción u omisión que contravenga las obligaciones, prohibiciones y demás normas específicas sobre los deberes de los funcionarios comprendidos en la presente Ley. La comisión de una falta da lugar a la aplicación de la sanción respectiva de acuerdo con las causales y el procedimiento administrativo-disciplinario establecidos en la Ley y el Reglamento.
Asimismo, la norma también establece las sanciones disciplinarias aplicables ante la comisión de faltas en ejercicio de la función:
a) Amonestación
b) Suspensión
c) Destitución
El artículo 135 del Reglamento (aprobado por Decreto Supremo Nº 130-2003-RE), establece los criterios para la determinación de la gravedad de la falta:
a) La circunstancia en que se comete
b) La forma de comisión
c) La concurrencia de varias faltas
d) La participación de uno o más funcionarios en la comisión de la falta
e) Los efectos que produce
Respecto al Registro de Sanciones el artículo 242 de la Ley Nº 27444, dispone que la Presidencia del Consejo de Ministros, o quien ésta designe sea la que organice y conduzca un Registro Nacional de Sanciones de destitución y despido que se haya aplicado a cualquier autoridad o personal al servicio de la entidad, independientemente de su régimen laboral o contractual, con el objeto de impedir su reingreso a cualquiera de las entidades por un plazo de cinco años.
Mediante Decreto Supremo Nº 089-2006, se aprobó el Reglamento para el funcionamiento, actualización y consulta de la información en el Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido norma que es de aplicación a todas las entidades públicas, incluyendo a las empresas que conforman la actividad empresarial del estado y que se fundamenta en:
- El artículo 30 del Decreto Legislativo Nº 276 – Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público señala que el servidor destituido no puede reingresar al servicio público durante el término de cinco años como mínimo.
- El artículo 242 de la Ley Nº 27444, establece que la Presidencia del Consejo de Ministros o quien ésta designe, organice y conduzca en forma permanente un Registro Nacional de Sanciones, de Destitución y Despido.
- El artículo 13 de la Ley Nº 27815 – Ley del Código de Ética de la Función Pública dispone que las sanciones por infracción al Código de Ética se deberá inscribir en el Registro Nacional de Sanciones, de Destitución y Despido.
- El Código Penal dispone entre las penas que el Poder Judicial puede imponer por la comisión de un delito se encuentra la de inhabilitación, la misma que puede ser accesoria o principal y puede ir de seis meses a cinco años.
Las sanciones que deben inscribirse en el Registro son:
- Las sanciones de destitución y despido.
- Las sanciones por infracción al Código de Ética.
- Las sanciones de inhabilitación que ordene el Poder Judicial.
- Otras que determine la Ley.
La norma también señala como obligación la consulta previa al Registro en los procesos de contratación o nombramiento, tanto laboral como de locación de servicios, a fin de verificar si una persona se encuentra inhabilitada para ejercer función pública; el incumplimiento de esta disposición acarrea responsabilidad administrativa, civil o penal.
[1] SANCHEZ MORÓN, Miguel, Derecho de la Función Pública, editorial Tecnos, 2º edición, Madrid, España, 1997, pág.271.
[2] BIELSA Rafael, Derecho Administrativo, editorial Le Ley, 6º edición, Buenos Aires, Argentina, 1980, Pág. 279.
[3] Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 “artículo 160.1 Los administrativos, sus representantes o su abogado, tiene derecho de acceso al expediente en cualquier momento de su trámite, así como a sus documentos, antecedentes, estudios, informes y dictámenes, obtener certificaciones de su estado y recabar copias de las piezas que contiene, previo pago del costo de las mismas. Sólo se exceptúan aquellas situaciones, diligencias, informes o dictámenes que contienen información cuyo conocimiento pueda afectar su derecho a la intimidad personal o familiar y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional de acuerdo a lo establecido en el inciso 5) del artículo 20 de la Constitución Política. Adicionalmente se exceptúan las materias protegidas por el secreto bancario, tributario, comercial e industrial, así como todos aquellos documentos que indiquen un pronunciamiento previo por parte de la autoridad competente”.
